The Good, the Bad and the Ugly? Das Demokratiebarometer stellt sich vor

Als Enrico Letta die mit Spannung erwartete Vertrauensabstimmung des italienischen Parlaments am 2. Oktober 2013 gewann, fand sein Kräftemessen mit dem ehemaligen Ministerpräsidenten Silvio Berlusconi ein überraschendes Ende. Nicht ohne Grund werteten zahlreiche Beobachter das Votum als Zeitenwende in der italienischen Politik. Angesichts Berlusconis zahlreicher streitbarer Initiativen, Stichwort Justizreform, sagt das politikwissenschaftliche Bauchgefühl, dass Italiens Demokratie in der „Ära Berlusconi“ nicht nur anders, sondern auch „schlechter“ war als bspw. die Demokratie Finnlands. Die Suche nach einer systematisch quantifizierenden Begründung dieser Intuition bleibt jedoch zunächst ergebnislos, denn die etablierten Demokratieratings von Freedom House oder Polity IV helfen nicht weiter. Schließlich weisen sie Italien nur die Bestnoten zu. Ebenso scheinen die USA trotz des US PATRIOT Acts a priori für die besten Bewertungen fest gebucht. Gleiches gilt für nahezu alle älteren Demokratien der OECD-Welt, welchen sowohl die Freedom House Skalen für political rights und civil rights als auch der Polity IV-Index unisono die Höchstnoten 1 bzw. 10 verleihen.

Die mangelnde Trennschärfe und theoretischen Defizite etablierter Demokratieindizes nahm ein Forscherteam aus Mitgliedern unserer Abteilung und von der Universität Zürich zum Anlass, um ein Messinstrument zu erarbeiten, das wissenschaftlichen Standards genügt und hinreichend sensibel ist, um Qualitätsunterschiede zwischen den etablierten Demokratien über Raum und Zeit zu erfassen. Auf der Basis von 100 Indikatoren vermaß dieses Team systematisch und akribisch die weltweit besten dreißig Demokratien über den Zeitraum von 1990 bis 2007. Dabei traten erhebliche Unterschiede in der Gesamtqualität der Demokratien sowie deren jeweiligen Stärken und Schwächen deutlich zutage. Letztere herauszuarbeiten und ihre Ursachen sowie Konsequenzen zu erforschen, gilt die eigentliche Aufmerksamkeit des Projekts. Das aus den bisherigen Arbeiten entstandene Demokratiebarometer legt hierfür die Grundlage.

Das Konzept

Demokratiemessungen müssen ihr Ausgangskonzept der Demokratie normativ wie theoretisch ausweisen. Daran fehlt es etwa bei Freedom House, Polity IV oder dem Demokratieindex des Economist. Uns schien ein Konzept „mittlerer Reichweite“ am angemessensten. Wir folgen also weder den Minimalisten, die schon freie und allgemeine Wahlen als hinreichend für die Demokratie ansehen, noch den Maximalisten, die auch Politikergebnisse wie soziale Gerechtigkeit in die Definition von Demokratie aufnehmen. Der Entscheidung gegen einen demokratietheoretischen Maximalismus liegen zwei Überlegungen zugrunde: Erstens betrachten wir Outputs als genuin politische Entscheidungen, die durch Demokratie als Mittel hervorgebracht werden, nicht aber konstitutiv für die Demokratie selbst sind. Zweitens prägen auch ökonomische, soziale oder kulturelle Randbedingungen die materialen Ergebnisse politischer Entscheidungen. Politikergebnisse (outcomes) sind nicht ausschließlich das Resultat demokratischer Entscheidungsprozesse.

Den Ausgangspunkt unserer Überlegungen bilden drei fundamentale Prinzipien: Freiheit, (politische) Gleichheit und Kontrolle. In einfachen Worten müssen demokratische Systeme eine Balance zwischen den Prinzipien „Freiheit“ und „Gleichheit“ herstellen und bedienen sich dazu der dritten Dimension „Kontrolle“. Zusammengenommen diktieren diese drei Grundprinzipien, welche Funktionen eine Demokratie zu erfüllen hat. Wir sehen neun zentrale Demokratiefunktionen, wobei je drei Funktionen einem der Prinzipien zugeordnet sind. Beispielsweise lässt sich der Grad, zu dem eine Demokratie das Prinzip der Kontrolle verwirklicht, am Ausmaß des politischen Wettbewerbs, am Zustand der horizontalen Gewaltenkontrolle sowie an der Fähigkeit der Exekutive ablesen, einmal getroffene politische Entscheidungen umzusetzen.

Abbildung 1: Demokratiebarometer-Konzeptbaum (Ausschnitt)
DemBarConcept

Wie gut eine Demokratie die neun Funktionen erfüllt, entscheidet mithin über ihre Qualität, wobei einzelne Funktionen bisweilen auch in Spannung zueinander stehen können. Dies zeigte sich in den vergangenen Monaten eindrücklich am Beispiel von PRISM: Mit dem Anspruch, die Handlungsfähigkeit der US-Regierung im Bereich der internationalen Gefahrenabwehr zu stärken, steht das Abhörprogramm der NSA sowohl aufgrund seiner Geheimgerichtsbarkeit als auch dem Ausschluss öffentlicher parlamentarischer Debatten in Konflikt zur Rechtsstaatlichkeit und zur horizontalen Gewaltenkontrolle. Mithin ist eine gleichzeitige Maximierung aller neun Funktionen normativ vielleicht wünschenswert, realiter jedoch kaum möglich.

Messung und Aggregation

Das Demokratiebarometer differenziert die drei Prinzipien der Demokratie in neun Funktionen aus, welche jeweils durch zwei Komponenten inhaltlich näher bestimmt werden. Von diesen leiten sich wiederum mehrere Subkomponenten ab, die schließlich mittels verschiedener Indikatoren gemessen werden. Insgesamt besteht das Demokratiebarometer aus drei Prinzipien, neun Funktionen, 18 Komponenten, 51 Subkomponenten und 100 Indikatoren, von denen die meisten aus Sekundärquellen stammen. Im Zuge dessen vermieden wir weitgehend Indikatoren, die auf Expertenbefragungen beruhen, weil diese Erhebungen nicht selten undurchsichtig sind und es ihnen an Reliabilität mangelt. Darüber hinaus ist ein wichtiges Anliegen des Demokratiebarometers die Bestimmung der effektiven Demokratiequalität. Erfasst wird daher nicht nur die Existenz von Institutionen, z.B. die formale Unabhängigkeit der Gerichte, sondern es gehen auch die faktischen Verhältnisse in die Messung ein, z.B. der Professionalisierungsgrad des Gerichtswesens und dessen Evaluation durch die Bevölkerung.

Um schließlich die Qualität der Demokratie zu beurteilen, braucht es eine theoretisch fundierte Skalierung und Aggregation der Daten. Über die „richtige“ Strategie lässt sich hierbei trefflich streiten. ((Vgl. dazu die jüngste Debatte in der Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft: Jäckle, Sebastian; Wagschal, Uwe; Bauschke, Rafael (2012): Das Demokratiebarometer: „basically theory driven“? In: Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft 6 (1), S. 99–125; Merkel, Wolfgang; Tanneberg, Dag; Bühlmann, Marc (2013): „Den Daumen senken“: Hochmut und Kritik. In: Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft 7 (1), S. 75–84; sowie Jäckle, Sebastian; Wagschal, Uwe; Bauschke, Rafael (2013): Allein die Masse macht’s nicht – Antwort auf die Replik von Merkel et al. zu unserer Kritik am Demokratiebarometer. In: Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft 7 (2), S. 143–153.)) Das Demokratiebarometer wählt folgendes Vorgehen: Zuerst wurde auf der Basis von Freedom House und Polity IV ein „Universum der besten dreißig Demokratien“ für den Zeitraum von 1995 bis 2005 herausgefiltert. Innerhalb dieses „blueprint samples“ wurden alle Indikatoren dergestalt standardisiert, dass die jeweils höchste beobachtete Ausprägung den Wert 100 und die niedrigste den Wert 0 erhielt. Referenzgröße zur Skalierung der Demokratiequalität ist somit das zwischen 1995 und 2005 beobachtete „Optimum“. Der anschließende Aggregationsprozess des Demokratiebarometers gewichtet zunächst alle Faktoren gleich und berücksichtigt auf höheren Aggregationsebenen mögliche Konflikte zwischen einzelnen Demokratieelementen. Weiterführende Details bietet das Methodenpapier des Demokratiebarometers.

Der internationale Vergleich

Bereits der Blick auf die höchste Aggregationsebene, die alle Teilaspekte des Barometers berücksichtigt, fördert Überraschendes zutage. Die nachstehende Abbildung zeigt die Qualität aller etablierten Demokratien für das derzeit aktuellste Erhebungsjahr des Demokratiebarometers (2007). Mit einem Wert von 87 Punkten führt Dänemark die Reihe der Demokratien an, dicht gefolgt von Finnland und den verbleibenden skandinavischen Demokratien. Die geringste Qualität weisen in diesem Vergleich die Demokratien in Südafrika und Costa Rica auf. Während Italien sich mit einem Wert von 51 Punkten fast erwartungsgemäß am unteren Ende der Skala befindet, erstaunt, dass das Mutterland des Parlamentarismus Großbritannien (Rang 27) und auch Frankreich (Rang 28) am Schluss der Rangliste stehen. Überraschend ebenfalls: Die Schweiz landet 2007 nur im oberen Mittelfeld (Rang 9) und liegt hinter Deutschland (Rang 8). Die USA schaffen es mit einem Wert von 67 Punkten gerade auf Rang 14. Zuletzt fällt auf, dass kein Land der Marke von 100 Punkten besonders nahekommt. Im Gegensatz zu den bekannten Alternativen Freedom House und Polity IV ist in allen etablierten Demokratien noch Luft nach oben.

Abbildung 2: Die Qualität etablierter Demokratien im Vergleich

Abb1
Nun lässt sich einwenden, dass auf der Basis eines einzigen Jahres noch keine weitreichenden Schlussfolgerungen zu ziehen sind. Abbildung 2 bietet daher einen Aufriss der Rangvolatilität aller erfassten Demokratien. Hierfür teilten wir den Beobachtungszeitraum von 1990 bis 2007 in vier annähernd gleichgroße Perioden und ermittelten für jedes Land den jeweiligen Durchschnitt über die Demokratiequalität. Die resultierenden Werte wurden der Größe nach geordnet und die Randbeschriftungen entsprechen diesen Rangplätzen in der ersten bzw. letzten Periode. Mithin erlaubt die Grafik Rückschlüsse auf die im Zeitverlauf besten bzw. schlechtesten Demokratien.

Abbildung 2: Rangfolge demokratischer Qualität im Zeitverlauf
Abb2

Mit Dänemark und Finnland an der Spitze behaupten die skandinavischen Demokratien erneut ihre Bestplatzierungen. Die Staaten dieser Region konkurrieren untereinander um die höchste Demokratiequalität und über alle vier Perioden hinweg schafft es keine andere Demokratie unter die ersten Fünf. Deutlich mehr Musik spielt auf den mittleren Rängen. Hier stechen Neuseeland und Luxemburg sowie Österreich und Ungarn hervor. Erstere Demokratien verbessern ihre Platzierung von der ersten zur zweiten Periode deutlich (Neuseeland von 15 auf 8; Luxemburg von 17 auf 12) und stagnieren anschließend auf höherem Niveau. Österreich hingegen rutscht zunächst um vier Ränge ab (von 16 auf 20), holt aber danach wieder auf und landet in der Periode von 2005 bis 2007 schließlich erneut auf Platz 16. Ungarn zeigt eine ähnlich wechselhafte Geschichte. Während die ungarische Demokratie von 1990 bis 1994 noch auf Platz 14 rangiert, verschlechtert sie sich in der zweiten Periode um drei Plätze (Rang 17), erholt sich zwischen 2000 und 2004 (Rang 15) und schließt in der letzten Periode mit Rang 18 erneut schlechter ab. Am unteren Ende des Feldes bietet sich hingegen erneut ein Bild der Stabilität. Hier tauschen Frankreich, Großbritannien, Costa Rica und Südafrika wiederholt die Plätze und bleiben weitgehend unter sich. Es zeigt sich, dass das Demokratiebarometer bereits mit einfachen Mitteln differenzierte Beobachtungen über die Riege der etablierten Demokratien erlaubt.

Stärken und Schwächen im Vergleich

Eine weitere Stärke spielt das Demokratiebarometer aus, wenn man anstelle der Demokratiequalität die Ebene demokratischer Funktionen in den Blick nimmt. Sie unterstreicht die Stärken und Schwächen nationaler Demokratien, welche mit spezifischen historischen Traditionen, institutionellen Pfaden oder den jeweiligen Wertepräferenzen der Bürger zu erklären sind. Zur Illustration zeigt die nachstehende Abbildung Flächendiagramme für Finnland, Italien und die Vereinigten Staaten zu Beginn (1990), zur Mitte (2000) und zum Ende des Beobachtungszeitraums (2007). Jede Reihe der Grafik entspricht einem Land, jede Spalte einem Jahr. Die Demokratiefunktionen wurden als Kreissegmente abgetragen, wobei die Höhe jedes Segments den Wert der Funktionserfüllung auf der Skala von 0 bis 100 wiedergibt. Die Färbung der Kreissegmente schließlich folgt ihrer Zugehörigkeit zum übergeordneten Demokratieprinzip. Es gilt, dass es um die Funktionsebene und mithin die Qualität der Demokratie je besser steht, umso runder und größer die durch alle neun Funktionen aufgespannte Fläche ist.

Abbildung 3: Stärken und Schwächen dreier Demokratien im Vergleich

Abb3

Im Vergleich der drei Staaten ist Finnlands Demokratie eine erheblich rundere Sache. Zu ihren vielen Stärken zählen die Sicherung individueller Freiheiten und Rechtsstaatlichkeit genauso wie die gleiche politische Repräsentation aller Bevölkerungsteile und ein offener politischer Wettbewerb. Die größte Schwäche Finnlands stellt die Gewaltenkontrolle dar, aber auch die politische Partizipation schwächelt zunehmend. Angesichts ihrer liberalen Tradition überrascht es wenig, dass das Prinzip Freiheit in den Vereinigten Staaten besonders stark ausgeprägt ist. Mit Blick auf Rechtsstaatlichkeit kann die amerikanische Demokratie mit der finnischen fast gleich ziehen. Schlechter steht es hingegen um das Prinzip der politischen Gleichheit, weil die Funktionen Repräsentation und Partizipation geringer ausgeprägt sind und Partizipation über Zeit sogar an Boden verliert. Die oft beklagte, geringe Wahlbeteiligung bei Kongresswahlen legt hiervon Zeugnis ab, wenngleich die größte Schwäche der Vereinigten Staaten der politische Wettbewerb darstellt: Das amerikanische Wahlsystem erschwert neuen Parteien den Zugang zum Wählermarkt erheblich. Angesichts der kaum überschaubaren Vielfalt politischer Angebote Italiens stellt politischer Wettbewerb für diese Demokratie kein Problem dar. Insgesamt sind die Funktionen des Prinzips Kontrolle eher gleichmäßig und stark ausgeprägt. Probleme hat Italien allerdings mit den anderen demokratischen Prinzipien. Insbesondere der Verlust an Rechtsstaatlichkeit springt ins Auge und wirft die Frage auf, ob das italienische Gerichtswesen die Freiheitsrechte der italienischen Bürger noch hinreichend schützen kann. Ähnlich schlecht steht es um die Funktion Öffentlichkeit. Obwohl es zahlreiche alternative Informationsquellen in Italien gibt, leidet die öffentliche Debatte an der begrenzten Reichweite dieser Medien und ihrer politischen Polarisierung.

Schluss

Demokratie ist ein umkämpfter Begriff, die Demokratiemessung ein Feld scharfer Konkurrenz. Zu beiden leistet das Demokratiebarometer einen wichtigen Beitrag, denn es operiert einerseits mit einem klar konturierten Konzept und begegnet andererseits den Schwächen etablierter Demokratieindizes nach wissenschaftlichen Standards. Das Resultat ist ein präzises und trennscharfes Messinstrument, das es erlaubt, die Qualität etablierter Demokratien auf unterschiedlichsten Ebenen in Augenschein zu nehmen. Mit dem Demokratiebarometer stellen wir der Öffentlichkeit einen Datensatz bereit, mit dem die politische, wirtschaftliche und soziale Leistungsfähigkeit von Demokratien im Zusammenhang mit ihren jeweiligen Stärken und Schwächen systematisch untersucht werden kann. Bislang galt dies nur für den Zeitraum von 1990 bis 2007. Jedoch arbeiten wir bereits an einer Erweiterung des Datenbestands bis 2011, sodass in naher Zukunft auch die Folgen der internationalen Finanz- und Wirtschaftskrise von 2008 untersucht werden können. Es bleibt also spannend.

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