Koalitionsvertrag: lohnt sich das Ringen?

STUDIE ZUR UMSETZUNG VON KOALITIONSVEREINBARUNGEN

von Theres Matthieß und Robert Vehrkamp

Unterzeichnung des Koalitionsvertrages der 18. Wahlperiode (Foto von Martin Rulsch)

Die neue GroKo in spe hat sich Anfang Februar 2018 auf einen neuen Koalitionsvertrag geeinigt, ĂŒber dessen Annahme die SPD-Parteibasis bis zum 02. MĂ€rz 2018 abstimmt. Die Regierungsbildung und die Einigung auf einen Koalitionsvertrag nach den 2017er Wahlen scheinen diesmal eine besondere Herausforderung fĂŒr die Parteien darzustellen. Um jeden Satz, der im zwischen Union und SPD ausgehandelten Koalitionsvertrag gelandet ist, wurde gerungen. Doch lohnt sich der Aufwand? Kommt es ĂŒberhaupt auf Inhalte an? Oder geht es vorrangig um Personalverteilungen und Besetzungen der Ministerien, wie die öffentliche Debatte der letzten Wochen oft nahelegt? Eine von Theres Matthieß (WZB, Abteilung Demokratie und Demokratisierung) und Robert Vehrkamp (Bertelsmann Stiftung) erstellte Studie legt nahe, dass die in KoalitionsvertrĂ€gen festgelegten Vorhaben sehr wohl eine Bedeutung fĂŒr die praktische Politik haben: fast 80 Prozent der Vorhaben der 2013-2017 amtierenden schwarz-roten Regierung wurden vollstĂ€ndig oder mit leichter Abweichung umgesetzt.

Was wurde 2013 versprochen?

Auf 188 konkrete Vorhaben haben sich CDU, CSU und SPD in ihrem Koalitionsvertrag 2013 festgelegt. Die Identifizierung der Vorhaben erfolgte anhand des Maßstabs ihrer empirischen ÜberprĂŒfbarkeit. Es musste also messbar sein, ob das Vorhaben umgesetzt wurde oder nicht. So lĂ€sst sich etwa im Abgleich mit den Budgetausgaben ĂŒberprĂŒfen, ob – wie im Koalitionsvertrag versprochen – „der Bund ab dem Jahr 2014 einen strukturell ausgeglichenen Haushalt und beginnend mit dem Jahr 2015 einen Haushalt ohne Nettoneuverschuldung“ tatsĂ€chlich aufgestellt hat. Hingegen lĂ€sst sich nicht eindeutig ĂŒberprĂŒfen, ob sich die Regierung „fĂŒr eine StĂ€rkung der europĂ€ischen Nachhaltigkeitsstrategie“ eingesetzt hat. Weder ist klar, was diese Nachhaltigkeitsstrategie ist, noch in welcher Form sich die Regierung dafĂŒr einsetzen will, sodass solch vage formulierten Versprechen nicht als echtes Vorhaben identifiziert wurden.

Inhaltlich verteilen sich die vereinbarten Vorhaben sehr unterschiedlich auf die ZustĂ€ndigkeitsbereiche der insgesamt 14 Bundesministerien: Etwas mehr als die HĂ€lfte aller Koalitionsvorhaben entfĂ€llt auf nur vier Ressorts, wĂ€hrend die HĂ€lfte aller Ressort nur fĂŒr etwa ein FĂŒnftel aller Versprechen stehen. Alleine ein FĂŒnftel – und damit die meisten – aller Versprechen entfĂ€llt auf das Politikfeld Arbeit und Soziales (36 Vereinbarungen), gefolgt von 21 Vorhaben im Bereich des Inneren und je 20 in den Bereichen Finanzen und Gesundheit. Die wenigsten Vereinbarungen wurden in den Bereichen Kultur und Medien (4), ErnĂ€hrung und Landwirtschaft (2) und im Bereich des AuswĂ€rtigen Amtes (1) geschlossen.

Ihrem unterschiedlichen Charakter nach lassen sich Versprechen danach unterscheiden, ob sie sich auf ein Ziel oder auf eine Maßnahme sowie auf eine Änderung oder die Bewahrung des Status Quo beziehen. Fast alle (95 Prozent) der im Koalitionsvertrag 2013 identifizierten Versprechen beziehen sich auf die Umsetzung von Maßnahmen. Dies heißt, dass die Koalition darlegt, mit welchen Mitteln (GesetzesĂ€nderung, Projektförderung, o.Ă€.) ein bestimmtes Ziel zu erreichen ist. Nur ein kleiner Teil der Vorhaben verspricht lediglich die Erreichung von Zielen (5 Prozent), ohne zu Ă€ußern, mit welchen Mitteln diese zu erreichen sind. Ein Beispiel hierfĂŒr ist die „flĂ€chendeckende Grundversorgung mit mindestens 50 Mbit/s“ in allen Regionen. Gleichzeitig sind fast alle (84 Prozent) Änderungsversprechen, und nur 16 Prozent der Vereinbarungen versprechen die Beibehaltung eines bereits erreichten Status Quo, beispielsweise die FortfĂŒhrung des Aufstiegsstipendiums.

Versprochen wird nicht gebrochen – Umsetzung der Vorhaben

Ein Versprechen kann entweder vollstĂ€ndig, teilweise oder nicht erfĂŒllt worden sein. Eine vollstĂ€ndige ErfĂŒllung ist nur dann erreicht, wenn die versprochene Maßnahme oder das anvisierte Ziel auch im vereinbarten Ausmaß verwirklicht wurden. Dies ist der Fall fĂŒr die EinfĂŒhrung eines allgemein verbindlichen, flĂ€chendeckender gesetzlichen Mindestlohn von 8,50 Euro brutto, die 2014 gesetzlich geregelt wurde (Gesetz zur Regelung eines allgemeinen Mindestlohns vom 14.08.2014). Wurden zwar offensichtliche Anstrengungen zur Umsetzung unternommen, die Maßnahme oder das Ziel jedoch nicht im versprochenen Maße umgesetzt, gilt jenes als nur teilweise eingelöst. So hat die große Koalition etwa versprochen „noch 2014 ein PrĂ€ventionsgesetz verabschieden, das insbesondere die PrĂ€vention und Gesundheitsförderung in Lebenswelten wie Kita, Schule, Betrieb und Pflegeheim und die betriebliche Gesundheitsförderung stĂ€rkt und alle SozialversicherungstrĂ€ger einbezieht“. Das PrĂ€ventionsgesetz wurde zwar verabschiedet, allerdings mit fast einjĂ€hriger VerspĂ€tung. Als nicht erfĂŒllt gelten Versprechen, fĂŒr die sich die relevante Gesetzeslage nicht verĂ€ndert hat oder die relevanten Kennzahlen sich nicht in der vereinbarten Richtung entwickelt haben. So ist zum Beispiel ein Gesetzentwurf zur versprochenen Sicherstellung RĂŒckkehr zur frĂŒheren Arbeitszeit fĂŒr Arbeitnehmer_innen nach zeitlich befristeter TeilzeitbeschĂ€ftigung wegen Kindererziehung oder Pflege im Mai 2017 gescheitert.

FĂŒr den 2013 geschlossenen Koalitionsvertrag zeigt sich: 78,7 Prozent aller Vorhaben wurden ganz oder teilweise umgesetzt. Von den 188 Versprechen wurden 148 von 188 Versprechen zumindest teilweise erfĂŒllt, 120 gar vollstĂ€ndig. Leichte Abweichung zeigen sich bei 14,9 Prozent der Vorhaben (s. Abbildung 1).

Abbildung 1

Die Regierungsparteien haben sofort nach der Wahl mit der Umsetzung ihres vereinbarten Regierungsprogramms begonnen und hatten bereits zur Mitte der Legislaturperiode mehr als die HÀlfte davon zumindest teilweise umgesetzt. Knapp zwei Drittel (64 Prozent) aller eingelösten Versprechen wurden bereits in der ersten HÀlfte der Legislaturperiode, also in den Jahren 2014 und 2015 umgesetzt. Weitere 15 Prozent dann im Jahr 2016 und weitere 21 Prozent im Jahr der nÀchsten Bundestagswahl 2017.

Mit Blick auf die unterschiedlichen Ressorts zeigt sich, dass die Regierung die besonders sichtbaren und mit den meisten Versprechen im Koalitionsvertrag vertretenen Ressorts mit 80 Prozent ihre Versprechen sogar ganz leicht ĂŒberdurchschnittlich erfĂŒllt haben. Von ihren insgesamt 97 Versprechen im Koalitionsvertrag haben die Ressorts Arbeit und Soziales, Inneres, Finanzen und Gesundheit 77 umgesetzt, davon 61 Verspechen (63 Prozent) vollstĂ€ndig und 16 Versprechen (17 Prozent) teilweise. Aber obwohl die Ressorts mit den absolut und anteilsmĂ€ĂŸig meisten Versprechen deshalb auch die höchste absolute Zahl eingehaltener Versprechen vorweisen können, entfallen auf sie auch die absolut meisten nicht eingehaltenen Versprechen. Am deutlichsten zeigt sich das im Innenressort: Mit acht unerfĂŒllten Versprechen hat das Ressort Inneres von den vier großen Ressorts die absolut meisten und auch den relativ höchsten Anteil nicht umgesetzter Versprechen. Eines der aus sozialpolitischer Perspektive relevantesten nicht eingehaltenen Versprechen kommt aus dem Ressort Arbeit und Soziales und betrifft die „EinfĂŒhrung einer solidarischen Lebensleistungsrente“, mit der vor allem eine systematische Besserstellung der Geringverdiener in der gesetzlichen Rentenversicherung erreicht werden sollte. Die Regierung hat sich bereits zur Mitte der Legislaturperiode von diesem Vorhaben verabschiedet, weil sich die ursprĂŒnglich vereinbarte Konzeption aus ihrer Perspektive als ungeeignet darstellte, die damit angestrebten Ziele zu erreichen.

Performanz der GroKo im Vergleich 
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Wonach bestimmt sich nun aber, ob fast 80 Prozent zumindest teilweise umgesetzter Koalitionsvereinbarungen viel oder wenig sind? Der Bewertungsmaßstab lĂ€sst sich unterschiedlich festlegen. Es ließe sich einerseits argumentieren, dass 80 Prozent doch eine recht gute Leistungsbilanz darstellen. Anderseits fehlen immerhin 20 Prozent zur vollstĂ€ndigen Erreichung des zwischen den Koalitionspartnern vereinbarten Politikprogramms. Um einen solchen Schwellenwert nicht arbitrĂ€r festzulegen, ist es sinnvoll, einerseits einen Vergleich mit der Leistung anderer Regierungen anzustellen und anderseits auf die Wahrnehmung und Erwartungen der WĂ€hler_innen zu schauen.


 mit anderen LĂ€ndern

Eine von Moury (2010) durchgefĂŒhrte Studie zur Umsetzung von Koalitionsvorhaben in sechs Regierungen in Belgien, Italien und den Niederlanden legt nahe, dass die Große Koalition zwischen 2013 und 2017 ĂŒberdurchschnittlich gute Arbeit geleistet hat. In Deutschland lag die ErfĂŒllungsquote der im schwarz-roten Koalitionsvertrag festgeschriebenen Vorhaben mit fast 80 Prozent um ĂŒber zehn Prozent höher als im Durchschnitt und damit besser als fast alle der untersuchten Regierungen. Am ehesten vergleichbar ist die Performanz der deutschen Regierung mit der belgische Koalitionsregierung, die zwischen 1999 und 2003 gebildeten wurde, und ebenfalls ĂŒber drei Viertel ihrer unter den Koalitionsparteien festgelegten Vorhaben umsetzen konnten.


 zur Wahrnehmung der WĂ€hler_innen

Eine durch das Allensbach durchgefĂŒhrte reprĂ€sentative Studie zeigt: Allgemein glauben 42,6 Prozent der Wahlberechtigten, dass generell kaum oder nur ein kleiner Teil an in KoalitionsvertrĂ€gen festgelegten Vereinbarungen umgesetzt wird. 35,3 Prozent geben an, dass etwa die HĂ€lfte erfĂŒllt werden. Nur 13,8 Prozent der Befragten denken, dass Regierungen fast alle oder einen großen Teil ihrer Koalitionsversprechen erfĂŒllt werden.

Fragt man die Menschen ganz konkret nach der Einhaltung von Koalitionsvorhaben der letzten Bundesregierung (2013-2017) ist die wahrgenommene Leistung im Vergleich zur allgemeinen EinschĂ€tzung der Leistung anderer Regierungen sogar noch etwas negativer: Drei Prozent mehr der Befragten (38,2 Prozent) glauben, dass kaum oder nur ein kleiner Teil der Koalitionsversprechen im konkreten Fall erfĂŒllt wurden und ein Prozent weniger (12,8 Prozent) denkt, dass fast alles oder ein großer Teil umgesetzt wurde. Der Anteil jener, die glauben, dass die letzte Regierung etwa die HĂ€lfte ihrer Vorhaben erfĂŒllt hat, ist im Vergleich zur allgemeinen Bewertung von Regierungsleistungen um fĂŒnf Prozent höher. Die Umfrage zeigt aber auch, eine große Unsicherheit der Befragten bezĂŒglich der Umsetzung der Koalitionsversprechen der Großen Koalition. So konnten 19,1 Prozent der Befragten nicht einschĂ€tzen, ob die Große Koalition ihre Versprechen erfĂŒllt hat.

Abbildung 2

Interessanterweise stimmt die EinschĂ€tzung der Umsetzung einzelner Vorhaben mehrheitlich mit den Ergebnissen der Studie ĂŒberein. Befragt nach insgesamt 15 konkreten Maßnahmen und Zielen des Koalitionsvertrages, die nach den Ergebnissen der ErfĂŒllungsrecherche alle ganz oder teilweise umgesetzt wurden, liegen die Wahlberechtigten in immerhin 80 Prozent (12 von 15) zumindest mehrheitlich richtig. Spitzenwerte erzielt dabei die „EinfĂŒhrung des Mindestlohns“: Fast sieben von zehn (67 Prozent) der Wahlberechtigten halten das Versprechen fĂŒr vollstĂ€ndig, und weitere 27 Prozent fĂŒr teilweise umgesetzt. Die „Rente mit 63“ halten knapp sechs von zehn Wahlberechtigten (56 Prozent) fĂŒr vollstĂ€ndig und weitere 19 Prozent fĂŒr teilweise umgesetzt. Auch die versprochene „Reform der Pflegestufen“, die „EinfĂŒhrung der MĂŒtterrente“, die „Mietpreisbremse“, der „ausgeglichen Bundeshaushalt“, das „ElterngeldPlus“, die „Frauenquote in AufsichtsrĂ€ten“, und die „reduzierte Förderung von erneuerbaren Energien“ hĂ€lt eine Mehrheit der Menschen fĂŒr vollstĂ€ndig oder zumindest teilweise umgesetzt. Diejenigen, die ĂŒberhaupt eine Meinung geĂ€ußert haben (also ohne die Antworten „weiß nicht“), sind bei 12 der insgesamt 15 Maßnahmen mehrheitlich der Meinung, dass die dazu im Koalitionsvertrag vereinbarte Maßnahme von der Regierung auch vollstĂ€ndig oder teilweise umgesetzt worden ist. Nur bei drei der Maßnahmen – der „EinfĂŒhrung einer Pkw-Maut“, der „strikteren Einhaltung der Regeln beim Waffenexport“ und dem „schnelleren Zugang zum Arbeitsmarkt fĂŒr Ayslbewerbern“ – schĂ€tzen die Menschen die ErfĂŒllung mehrheitlich negativer ein als es die ErfĂŒllungsrecherche nahelegt.

Abbildung 3

Es lĂ€sst sich also feststellen, dass die vorherige Große Koalition im internationalen Vergleich eine ĂŒberdurchschnittlich gute Performanz gezeigt hat. Auch sind 80 Prozent Umsetzung der Koalitionsvorhaben im Vergleich zum negativen Urteil der meisten WĂ€hler_innen, die davon ausgehen, dass maximal die HĂ€lfte der Vorhaben durch die Regierung umgesetzt wurde, ein gutes Zeugnis. Allerdings wirft die LĂŒcke zwischen der nach wissenschaftlichen Standards erhobenen und der durch die WĂ€hler_innen wahrgenommen Umsetzung von Koalitionsvorhaben weitere Fragen und Bedenken auf. Ist es den Regierungsparteien nicht gelungen, ihre Leistung an den/die WĂ€hler_in weiterzugeben? Werden derartige Informationen verzerrt distribuiert, da Medien eher ĂŒber negative Ereignisse denn ĂŒber Erfolge der Regierungsparteien berichten? Allerdings zeigt sich auch, dass die Bewertung einzelner Maßnahmen und Ziele deutlich positiver ist. Beide Befunde, die negative Gesamtheuristik bei der EinschĂ€tzung der allgemeinen Regierungsperformanz sowie die positivere Beurteilen bei der Umsetzung von Einzelvorhaben, decken sich auch mit den Ergebnissen von Studien in anderen LĂ€ndern (Naurin 2011; Naurin et al 2017; Thomson 2001).

Das Ringen um Inhalte lohnt sich

Zusammenfassend zeigt sich: Im Koalitionsvertrag festgeschriebene Maßnahmen und Ziele sind von großer Bedeutung fĂŒr das gemeinsame Regierungshandeln von Koalitionspartnern. Die im schwarz-roten Koalitionsvertrag 2013 vereinbarten Vorhaben wurden zu ĂŒber drei Viertel ganz oder mit leichter Abweichung umgesetzt: 63 Prozent der 188 identifizierten Versprechen wurden vollstĂ€ndig und weitere 15 Prozent teilweise umgesetzt. Auch in anderen LĂ€ndern setzen Regierung die Mehrheit ihrer Koalitionsvereinbarungen um. Die vorherige Große Koalition liegt sogar ĂŒber dem internationalen Durchschnitt und auch im Vergleich zur von WĂ€hler_innen mehrheitlich schlechter eingeschĂ€tzten Performanz zeigt sich, dass die letzte Regierung ein gutes Zeugnis ablegen konnte.

Allerdings ist die LĂŒcke zwischen faktischer und wahrgenommener Performanz eine große Herausforderung fĂŒr die reprĂ€sentative Demokratie. Wonach beurteilen WĂ€hler_innen die Umsetzung von Koalitionsvereinbarungen? UnterschĂ€tzen sie systematisch die Leistung von Regierungen? Zumindest scheint eine generell negative Grundheuristik vorzuliegen, die sich auch in anderen Demokratien zeigt. Es ist aber auch deutlich geworden, dass die EinschĂ€tzung auf der Ebene einzelner Vorhaben stark variiert und BĂŒrger_innen hier mehrheitlich positivere Urteile fĂ€llen. Woher diese Perzeptionsdifferenzen zwischen faktischer und wahrgenommener Umsetzung letztlich stammen, bleibt also eine spannende Frage, deren Beantwortung von zentraler Bedeutung fĂŒr die LegitimitĂ€t reprĂ€sentativer Demokratien ist.

 

Wir danken Luise Martha Anter, Fabio Ellger, Carolin Herrmann und Johannes Oswalt ganz herzlich fĂŒr ihre UnterstĂŒtzung bei der Kodierung des Koalitionsvertrags. 


Dieser Blogbeitrag ist in einer erweiterten Version zu erst in der Policy Brief Serie der Bertelsmann Stiftung als EINWURF 1/2018  erschienen: Vehrkamp, Robert, Matthieß, Theres (2018): Versprochen wird nicht gebrochen

 

WeiterfĂŒhrende Literatur:

Matthieß, Theres (2016): The Legislative Enactment of Election Pledges: A Comparative Analysis of a Minority and a Majority Government in the German state of Nordrhein-Westfalen. Paper prepared for the ECPR Graduate Conference, University of Tartu, 10-13.07.2016.

Moury, Catherine (2010): Coalition agreement and party mandate: How coalition agreements constrain the ministers. In: Party Politics (3), 385-404.

Naurin, Elin/Oscarsson, Henrik Ekengreen (2017): When and Why Are Voters Correct in Their Evaluations of Specific Government Performance? In: Political Studies (1), 1-17.

Thomson, Robert et al. (2017): The Fullfillment of Parties` Election Pledges: A Comparative Study on the Impact of Power Sharing. In: American Journal of Political Science (3), 527-542.

Naurin, Elin (2011). Promising Democracy. Parties, Citizens and Election Promises. Department of Political Science; Statsvetenskapliga institutionen.

Thomson, Robert. 2001. Citizens’ Evaluations of the Fulfillment of Election Pledges. Evidence from Ireland. In: The Journal of Politics (1), 197-201.

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