STUDIE ZUR UMSETZUNG VON KOALITIONSVEREINBARUNGEN

von Theres Matthieß und Robert Vehrkamp

Die neue GroKo in spe hat sich Anfang Februar 2018 auf einen neuen Koalitionsvertrag geeinigt, über dessen Annahme die SPD-Parteibasis bis zum 02. März 2018 abstimmt. Die Regierungsbildung und die Einigung auf einen Koalitionsvertrag nach den 2017er Wahlen scheinen diesmal eine besondere Herausforderung für die Parteien darzustellen. Um jeden Satz, der im zwischen Union und SPD ausgehandelten Koalitionsvertrag gelandet ist, wurde gerungen. Doch lohnt sich der Aufwand? Kommt es überhaupt auf Inhalte an? Oder geht es vorrangig um Personalverteilungen und Besetzungen der Ministerien, wie die öffentliche Debatte der letzten Wochen oft nahelegt? Eine von Theres Matthieß (WZB, Abteilung Demokratie und Demokratisierung) und Robert Vehrkamp (Bertelsmann Stiftung) erstellte Studie legt nahe, dass die in Koalitionsverträgen festgelegten Vorhaben sehr wohl eine Bedeutung für die praktische Politik haben: fast 80 Prozent der Vorhaben der 2013-2017 amtierenden schwarz-roten Regierung wurden vollständig oder mit leichter Abweichung umgesetzt.

Was wurde 2013 versprochen?

Auf 188 konkrete Vorhaben haben sich CDU, CSU und SPD in ihrem Koalitionsvertrag 2013 festgelegt. Die Identifizierung der Vorhaben erfolgte anhand des Maßstabs ihrer empirischen Überprüfbarkeit. Es musste also messbar sein, ob das Vorhaben umgesetzt wurde oder nicht. So lässt sich etwa im Abgleich mit den Budgetausgaben überprüfen, ob – wie im Koalitionsvertrag versprochen – „der Bund ab dem Jahr 2014 einen strukturell ausgeglichenen Haushalt und beginnend mit dem Jahr 2015 einen Haushalt ohne Nettoneuverschuldung“ tatsächlich aufgestellt hat. Hingegen lässt sich nicht eindeutig überprüfen, ob sich die Regierung „für eine Stärkung der europäischen Nachhaltigkeitsstrategie“ eingesetzt hat. Weder ist klar, was diese Nachhaltigkeitsstrategie ist, noch in welcher Form sich die Regierung dafür einsetzen will, sodass solch vage formulierten Versprechen nicht als echtes Vorhaben identifiziert wurden.

Inhaltlich verteilen sich die vereinbarten Vorhaben sehr unterschiedlich auf die Zuständigkeitsbereiche der insgesamt 14 Bundesministerien: Etwas mehr als die Hälfte aller Koalitionsvorhaben entfällt auf nur vier Ressorts, während die Hälfte aller Ressort nur für etwa ein Fünftel aller Versprechen stehen. Alleine ein Fünftel – und damit die meisten – aller Versprechen entfällt auf das Politikfeld Arbeit und Soziales (36 Vereinbarungen), gefolgt von 21 Vorhaben im Bereich des Inneren und je 20 in den Bereichen Finanzen und Gesundheit. Die wenigsten Vereinbarungen wurden in den Bereichen Kultur und Medien (4), Ernährung und Landwirtschaft (2) und im Bereich des Auswärtigen Amtes (1) geschlossen.

Ihrem unterschiedlichen Charakter nach lassen sich Versprechen danach unterscheiden, ob sie sich auf ein Ziel oder auf eine Maßnahme sowie auf eine Änderung oder die Bewahrung des Status Quo beziehen. Fast alle (95 Prozent) der im Koalitionsvertrag 2013 identifizierten Versprechen beziehen sich auf die Umsetzung von Maßnahmen. Dies heißt, dass die Koalition darlegt, mit welchen Mitteln (Gesetzesänderung, Projektförderung, o.ä.) ein bestimmtes Ziel zu erreichen ist. Nur ein kleiner Teil der Vorhaben verspricht lediglich die Erreichung von Zielen (5 Prozent), ohne zu äußern, mit welchen Mitteln diese zu erreichen sind. Ein Beispiel hierfür ist die „flächendeckende Grundversorgung mit mindestens 50 Mbit/s“ in allen Regionen. Gleichzeitig sind fast alle (84 Prozent) Änderungsversprechen, und nur 16 Prozent der Vereinbarungen versprechen die Beibehaltung eines bereits erreichten Status Quo, beispielsweise die Fortführung des Aufstiegsstipendiums.

Versprochen wird nicht gebrochen – Umsetzung der Vorhaben

Ein Versprechen kann entweder vollständig, teilweise oder nicht erfüllt worden sein. Eine vollständige Erfüllung ist nur dann erreicht, wenn die versprochene Maßnahme oder das anvisierte Ziel auch im vereinbarten Ausmaß verwirklicht wurden. Dies ist der Fall für die Einführung eines allgemein verbindlichen, flächendeckender gesetzlichen Mindestlohn von 8,50 Euro brutto, die 2014 gesetzlich geregelt wurde (Gesetz zur Regelung eines allgemeinen Mindestlohns vom 14.08.2014). Wurden zwar offensichtliche Anstrengungen zur Umsetzung unternommen, die Maßnahme oder das Ziel jedoch nicht im versprochenen Maße umgesetzt, gilt jenes als nur teilweise eingelöst. So hat die große Koalition etwa versprochen „noch 2014 ein Präventionsgesetz verabschieden, das insbesondere die Prävention und Gesundheitsförderung in Lebenswelten wie Kita, Schule, Betrieb und Pflegeheim und die betriebliche Gesundheitsförderung stärkt und alle Sozialversicherungsträger einbezieht“. Das Präventionsgesetz wurde zwar verabschiedet, allerdings mit fast einjähriger Verspätung. Als nicht erfüllt gelten Versprechen, für die sich die relevante Gesetzeslage nicht verändert hat oder die relevanten Kennzahlen sich nicht in der vereinbarten Richtung entwickelt haben. So ist zum Beispiel ein Gesetzentwurf zur versprochenen Sicherstellung Rückkehr zur früheren Arbeitszeit für Arbeitnehmer_innen nach zeitlich befristeter Teilzeitbeschäftigung wegen Kindererziehung oder Pflege im Mai 2017 gescheitert.

Für den 2013 geschlossenen Koalitionsvertrag zeigt sich: 78,7 Prozent aller Vorhaben wurden ganz oder teilweise umgesetzt. Von den 188 Versprechen wurden 148 von 188 Versprechen zumindest teilweise erfüllt, 120 gar vollständig. Leichte Abweichung zeigen sich bei 14,9 Prozent der Vorhaben (s. Abbildung 1).

Die Regierungsparteien haben sofort nach der Wahl mit der Umsetzung ihres vereinbarten Regierungsprogramms begonnen und hatten bereits zur Mitte der Legislaturperiode mehr als die Hälfte davon zumindest teilweise umgesetzt. Knapp zwei Drittel (64 Prozent) aller eingelösten Versprechen wurden bereits in der ersten Hälfte der Legislaturperiode, also in den Jahren 2014 und 2015 umgesetzt. Weitere 15 Prozent dann im Jahr 2016 und weitere 21 Prozent im Jahr der nächsten Bundestagswahl 2017.

Mit Blick auf die unterschiedlichen Ressorts zeigt sich, dass die Regierung die besonders sichtbaren und mit den meisten Versprechen im Koalitionsvertrag vertretenen Ressorts mit 80 Prozent ihre Versprechen sogar ganz leicht überdurchschnittlich erfüllt haben. Von ihren insgesamt 97 Versprechen im Koalitionsvertrag haben die Ressorts Arbeit und Soziales, Inneres, Finanzen und Gesundheit 77 umgesetzt, davon 61 Verspechen (63 Prozent) vollständig und 16 Versprechen (17 Prozent) teilweise. Aber obwohl die Ressorts mit den absolut und anteilsmäßig meisten Versprechen deshalb auch die höchste absolute Zahl eingehaltener Versprechen vorweisen können, entfallen auf sie auch die absolut meisten nicht eingehaltenen Versprechen. Am deutlichsten zeigt sich das im Innenressort: Mit acht unerfüllten Versprechen hat das Ressort Inneres von den vier großen Ressorts die absolut meisten und auch den relativ höchsten Anteil nicht umgesetzter Versprechen. Eines der aus sozialpolitischer Perspektive relevantesten nicht eingehaltenen Versprechen kommt aus dem Ressort Arbeit und Soziales und betrifft die „Einführung einer solidarischen Lebensleistungsrente“, mit der vor allem eine systematische Besserstellung der Geringverdiener in der gesetzlichen Rentenversicherung erreicht werden sollte. Die Regierung hat sich bereits zur Mitte der Legislaturperiode von diesem Vorhaben verabschiedet, weil sich die ursprünglich vereinbarte Konzeption aus ihrer Perspektive als ungeeignet darstellte, die damit angestrebten Ziele zu erreichen.

Performanz der GroKo im Vergleich ….

Wonach bestimmt sich nun aber, ob fast 80 Prozent zumindest teilweise umgesetzter Koalitionsvereinbarungen viel oder wenig sind? Der Bewertungsmaßstab lässt sich unterschiedlich festlegen. Es ließe sich einerseits argumentieren, dass 80 Prozent doch eine recht gute Leistungsbilanz darstellen. Anderseits fehlen immerhin 20 Prozent zur vollständigen Erreichung des zwischen den Koalitionspartnern vereinbarten Politikprogramms. Um einen solchen Schwellenwert nicht arbiträr festzulegen, ist es sinnvoll, einerseits einen Vergleich mit der Leistung anderer Regierungen anzustellen und anderseits auf die Wahrnehmung und Erwartungen der Wähler_innen zu schauen.

… mit anderen Ländern

Eine von Moury (2010) durchgeführte Studie zur Umsetzung von Koalitionsvorhaben in sechs Regierungen in Belgien, Italien und den Niederlanden legt nahe, dass die Große Koalition zwischen 2013 und 2017 überdurchschnittlich gute Arbeit geleistet hat. In Deutschland lag die Erfüllungsquote der im schwarz-roten Koalitionsvertrag festgeschriebenen Vorhaben mit fast 80 Prozent um über zehn Prozent höher als im Durchschnitt und damit besser als fast alle der untersuchten Regierungen. Am ehesten vergleichbar ist die Performanz der deutschen Regierung mit der belgische Koalitionsregierung, die zwischen 1999 und 2003 gebildeten wurde, und ebenfalls über drei Viertel ihrer unter den Koalitionsparteien festgelegten Vorhaben umsetzen konnten.

… zur Wahrnehmung der Wähler_innen

Eine durch das Allensbach durchgeführte repräsentative Studie zeigt: Allgemein glauben 42,6 Prozent der Wahlberechtigten, dass generell kaum oder nur ein kleiner Teil an in Koalitionsverträgen festgelegten Vereinbarungen umgesetzt wird. 35,3 Prozent geben an, dass etwa die Hälfte erfüllt werden. Nur 13,8 Prozent der Befragten denken, dass Regierungen fast alle oder einen großen Teil ihrer Koalitionsversprechen erfüllt werden.

Fragt man die Menschen ganz konkret nach der Einhaltung von Koalitionsvorhaben der letzten Bundesregierung (2013-2017) ist die wahrgenommene Leistung im Vergleich zur allgemeinen Einschätzung der Leistung anderer Regierungen sogar noch etwas negativer: Drei Prozent mehr der Befragten (38,2 Prozent) glauben, dass kaum oder nur ein kleiner Teil der Koalitionsversprechen im konkreten Fall erfüllt wurden und ein Prozent weniger (12,8 Prozent) denkt, dass fast alles oder ein großer Teil umgesetzt wurde. Der Anteil jener, die glauben, dass die letzte Regierung etwa die Hälfte ihrer Vorhaben erfüllt hat, ist im Vergleich zur allgemeinen Bewertung von Regierungsleistungen um fünf Prozent höher. Die Umfrage zeigt aber auch, eine große Unsicherheit der Befragten bezüglich der Umsetzung der Koalitionsversprechen der Großen Koalition. So konnten 19,1 Prozent der Befragten nicht einschätzen, ob die Große Koalition ihre Versprechen erfüllt hat.

Interessanterweise stimmt die Einschätzung der Umsetzung einzelner Vorhaben mehrheitlich mit den Ergebnissen der Studie überein. Befragt nach insgesamt 15 konkreten Maßnahmen und Zielen des Koalitionsvertrages, die nach den Ergebnissen der Erfüllungsrecherche alle ganz oder teilweise umgesetzt wurden, liegen die Wahlberechtigten in immerhin 80 Prozent (12 von 15) zumindest mehrheitlich richtig. Spitzenwerte erzielt dabei die „Einführung des Mindestlohns“: Fast sieben von zehn (67 Prozent) der Wahlberechtigten halten das Versprechen für vollständig, und weitere 27 Prozent für teilweise umgesetzt. Die „Rente mit 63“ halten knapp sechs von zehn Wahlberechtigten (56 Prozent) für vollständig und weitere 19 Prozent für teilweise umgesetzt. Auch die versprochene „Reform der Pflegestufen“, die „Einführung der Mütterrente“, die „Mietpreisbremse“, der „ausgeglichen Bundeshaushalt“, das „ElterngeldPlus“, die „Frauenquote in Aufsichtsräten“, und die „reduzierte Förderung von erneuerbaren Energien“ hält eine Mehrheit der Menschen für vollständig oder zumindest teilweise umgesetzt. Diejenigen, die überhaupt eine Meinung geäußert haben (also ohne die Antworten „weiß nicht“), sind bei 12 der insgesamt 15 Maßnahmen mehrheitlich der Meinung, dass die dazu im Koalitionsvertrag vereinbarte Maßnahme von der Regierung auch vollständig oder teilweise umgesetzt worden ist. Nur bei drei der Maßnahmen – der „Einführung einer Pkw-Maut“, der „strikteren Einhaltung der Regeln beim Waffenexport“ und dem „schnelleren Zugang zum Arbeitsmarkt für Ayslbewerbern“ – schätzen die Menschen die Erfüllung mehrheitlich negativer ein als es die Erfüllungsrecherche nahelegt.

Es lässt sich also feststellen, dass die vorherige Große Koalition im internationalen Vergleich eine überdurchschnittlich gute Performanz gezeigt hat. Auch sind 80 Prozent Umsetzung der Koalitionsvorhaben im Vergleich zum negativen Urteil der meisten Wähler_innen, die davon ausgehen, dass maximal die Hälfte der Vorhaben durch die Regierung umgesetzt wurde, ein gutes Zeugnis. Allerdings wirft die Lücke zwischen der nach wissenschaftlichen Standards erhobenen und der durch die Wähler_innen wahrgenommen Umsetzung von Koalitionsvorhaben weitere Fragen und Bedenken auf. Ist es den Regierungsparteien nicht gelungen, ihre Leistung an den/die Wähler_in weiterzugeben? Werden derartige Informationen verzerrt distribuiert, da Medien eher über negative Ereignisse denn über Erfolge der Regierungsparteien berichten? Allerdings zeigt sich auch, dass die Bewertung einzelner Maßnahmen und Ziele deutlich positiver ist. Beide Befunde, die negative Gesamtheuristik bei der Einschätzung der allgemeinen Regierungsperformanz sowie die positivere Beurteilen bei der Umsetzung von Einzelvorhaben, decken sich auch mit den Ergebnissen von Studien in anderen Ländern (Naurin 2011; Naurin et al 2017; Thomson 2001).

Das Ringen um Inhalte lohnt sich

Zusammenfassend zeigt sich: Im Koalitionsvertrag festgeschriebene Maßnahmen und Ziele sind von großer Bedeutung für das gemeinsame Regierungshandeln von Koalitionspartnern. Die im schwarz-roten Koalitionsvertrag 2013 vereinbarten Vorhaben wurden zu über drei Viertel ganz oder mit leichter Abweichung umgesetzt: 63 Prozent der 188 identifizierten Versprechen wurden vollständig und weitere 15 Prozent teilweise umgesetzt. Auch in anderen Ländern setzen Regierung die Mehrheit ihrer Koalitionsvereinbarungen um. Die vorherige Große Koalition liegt sogar über dem internationalen Durchschnitt und auch im Vergleich zur von Wähler_innen mehrheitlich schlechter eingeschätzten Performanz zeigt sich, dass die letzte Regierung ein gutes Zeugnis ablegen konnte.

Allerdings ist die Lücke zwischen faktischer und wahrgenommener Performanz eine große Herausforderung für die repräsentative Demokratie. Wonach beurteilen Wähler_innen die Umsetzung von Koalitionsvereinbarungen? Unterschätzen sie systematisch die Leistung von Regierungen? Zumindest scheint eine generell negative Grundheuristik vorzuliegen, die sich auch in anderen Demokratien zeigt. Es ist aber auch deutlich geworden, dass die Einschätzung auf der Ebene einzelner Vorhaben stark variiert und Bürger_innen hier mehrheitlich positivere Urteile fällen. Woher diese Perzeptionsdifferenzen zwischen faktischer und wahrgenommener Umsetzung letztlich stammen, bleibt also eine spannende Frage, deren Beantwortung von zentraler Bedeutung für die Legitimität repräsentativer Demokratien ist.

 

Wir danken Luise Martha Anter, Fabio Ellger, Carolin Herrmann und Johannes Oswalt ganz herzlich für ihre Unterstützung bei der Kodierung des Koalitionsvertrags. 

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Dieser Blogbeitrag ist in einer erweiterten Version zu erst in der Policy Brief Serie der Bertelsmann Stiftung als EINWURF 1/2018  erschienen: Vehrkamp, Robert, Matthieß, Theres (2018): Versprochen wird nicht gebrochen

 

Weiterführende Literatur:

Matthieß, Theres (2016): The Legislative Enactment of Election Pledges: A Comparative Analysis of a Minority and a Majority Government in the German state of Nordrhein-Westfalen. Paper prepared for the ECPR Graduate Conference, University of Tartu, 10-13.07.2016.

Moury, Catherine (2010): Coalition agreement and party mandate: How coalition agreements constrain the ministers. In: Party Politics (3), 385-404.

Naurin, Elin/Oscarsson, Henrik Ekengreen (2017): When and Why Are Voters Correct in Their Evaluations of Specific Government Performance? In: Political Studies (1), 1-17.

Thomson, Robert et al. (2017): The Fullfillment of Parties` Election Pledges: A Comparative Study on the Impact of Power Sharing. In: American Journal of Political Science (3), 527-542.

Naurin, Elin (2011). Promising Democracy. Parties, Citizens and Election Promises. Department of Political Science; Statsvetenskapliga institutionen.

Thomson, Robert. 2001. Citizens’ Evaluations of the Fulfillment of Election Pledges. Evidence from Ireland. In: The Journal of Politics (1), 197-201.